3. Заключение договоров.
Стадии заключения договоров. Венские конвенции о праве
договоров определили три стадии заключения договоров (ст. 9 - 11).
Первая стадия - принятие текста. Текст принимается по согласию всех
участвующих в его составлении, а для многостороннего договора - большинством
в две трети участников конференции. Принятие текста не налагает на
участников юридических обязательств. Вторая стадия - установление
аутентичности текста, которое осуществляется путем подписания, подписания
"ad referendum" или парафирования текста договора или заключительного
акта конференции, содержащего этот текст. Третья стадия - согласие
на обязательность договора, которое может быть выражено подписанием,
ратификацией, принятием, утверждением или присоединением в зависимости
от порядка, предусмотренного в самом договоре. Право на участие распространяется
на все перечисленные стадии. Оно существует независимо от признания
государства или его правительства другими участниками. Исключение
составляет случай, когда ООН объявляет незаконным режим, установленный
в стране в нарушение права народов и наций на самоопределение и представляющий
собой режим колониального угнетения. Преце- дентом является серия
решений, принятых в период 1965 - 1979 гг. Советом Безопасности и
Генеральной Ассамблеей ООН относительно расистского режима в Южной
Родезии. Участие в многосторонних договорах взаимно не признающих
друг друга государств и правительств - повседневное явление. Но для
того чтобы договоры могли проводиться в жизнь, стороны должны признавать
друг друга по крайней мере в том объеме, который необходим для осуществления
договорных постановлений. С прекращением договора такое признание
аннулируется. Совместное участие в многостороннем договоре не означает
официального взаимного признания. Практике известны оговорки государств
о том, что их совместное участие в договорах с непризнаваемыми ими
правитель- ствами не порождает между ними правовых последствии. В
таком случае договор между соответствующими государствами не действует
. СССР при участии в многосторонних договорах не проводит дискриминационной
политики в отношении непризнанных им государств и правительств, соглашаясь
на взаимное признание в пределах, необходимых для осуществления соответствующих
договоров. Наличие дипломатических или консульских отношений не служит
необходимым условием для участия в любой из стадий заключения договора.
Разрыв этих отношений не влечет прекращения действия договора, если
они не являются необходимыми для его выполнюиия.
Полномочия.Для участия в любой стадии заключения договора
представитель государства или международной организации должен иметь
на это полномочия. Определенные должностные лица в силу своих функций
вправе представлять свое государство без специальных полномочий. Это
главы государств, главы правительств и министры иностранных дел. Венские
конвенции содержат и более общее положение, согласно которому лицо
считается представляющим государство, если из практики или из иных
обстоятельств явствует, что это лицо рассматривалось как представляющее
государство без предъявления полномочий (ст.7). На этом основании
от имени СССР договоры подписывались Генеральным секретарем ЦК КПСС
без специальных полномочий. Глава дипломатического представительства
не нуждается в пол- номочияк для принятия текста договора между представляемым
государством и страной, в которой он аккредитован. Однако для подписания
договора ему необходимы специальные полномочия . Полномочия на ведение
переговоров сами по себе не дают права на подписание договора.
Международная организация может быть представлена либо
лицом, снабженным соответствующими полномочиями, либо ли- цом, которое
в соответствии с правилами органиации представляет ее без необходимости
предъявления полномочий. Представители государств при организации
или при одном из и органов могут без полномочий принимать текст договора
в этой организации или органе (ст. 7 Венской конвенции 1986 г.). Полномочия
должны предъявляться в начале переговоров. Участие в заключении договора
без полномочий или их превы- шение не имеет юридического значения,
если соответствующие действия не будут впоследствии подтверждены государством
или организацией. В практике случаи подписания договора без полномочий
крайне редки. Это же относится и к отказу от договора на основе превышения
полномочий представителем. Одна из причин этого состоит в том, что
государству политически затруднительно дезавуировать своего представителя,
превысившего полномочия . К тому же последующее утверждение договора
в значительной мере снимает проблему. Вопрос о полномочиях и четком
их оформлении приобретает особый политический смысл в период, когда
правительство добивается международного признания. Сегодня основное
значение приобрел вопрос о заключении договоров в соответствии с конституционными
полномочиями. Известно немало случаев вопиющего нарушения конституционной
компетенции при заключении договоров. Но и в повседневной договорной
практике государств постоянно возникают вопросы соответствия договоров
компетенции заключающих их орга- нов . Расширение круга государственных
органов, вступающих в международные договорные отношения, порождает
все новые проблемы. Показательна получившая значительное развитие
практика межведомственных соглашений. Согласно ст. 2 Закона СССР оо0
порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров
СССР п, 1973 г., заключаемые ведомствами соглашения относятся к категории
международных договоров СССР. В постановлении Совета Министров СССР
от 28 августа 1080 г. о0 порядке заключения, исполнения и денонсации
международных договоров СССР межведомственного характерап говорится
, что такие договоры подлежат неукоснительному соблюдению Союзом ССР
в соответствии с нормами международного права (п. 9). Поскольку межведомственное
соглашение является договором СССР, оно должно выполняться всеми органами
государства. В данном случае мы имеем дело с явлением, получившим
значи- тельное распространение. Его суть состоит в том, что с помощью
договоров органы государства расширяют свою компетенцию
Подобное положение не очень согласуется с принципами
правового государства. Поэтому, во всяком случае во внутреннем праве,
статус межведомственных соглашений должен отличаться от статуса договоров
более высокого ранга. Если межведомственное соглашение устанавливает
иное правило, чем то, которое содержится в законе, то к нему не применяются
нормы советского законодательства, предписывающие в таких случаях
применять правила договора. Правовое государство - важнее условие
эффективности международного права, которое, в свою очередь, основано
на уважении правовых систем своих субъектов. Международное право,
как и конституционное, исходит из того, что лишь воля, сформированная
и выраженная в законном порядке, обязывает государство. Это принципиальное
положение закреплено в праве договоров, которое предусматривает право
государства ссылаться на нарушение его внутреннего права, касающегося
компетенции заключать договоры, как на основание недействительности
его согласия при условии, что нарушение было явным и касалось нормы
его внутреннего права особо важного значения (ст. 46 Венских конвенций
). Вопрос о выходе органа за пределы своей компетенции решается государством,
которое он представляет при заключении договора. Другая сторона не
вправе ставить под сомнение компетенцию этого органа, но может запросить
разъяснение. Подобные случаи известны практике СССР" . Подписание
договоров. Существуют три вида подписания договора : два предварительных
(парафирование и подписания "ad referendum" ), один - полное, или
окончательное, подписание. Парафированными могут быть как договоры
в целом, так и согласованные в ходе переговоров части. Частичное парафирование
означает, что представители окончательно согласовали соответ- ствующие
постановления и не собираются к ним возвращаться. Парафирование всего
текста означает установление его аутентичности (ст. 10 Венских конвенций).
Парафирование придает договору определенную морально- политическую
силу. Подписание оad referendumп отличается от парафирования тем,
что после одобрения договора сторонами оно обретает статус полного
подписания. Для того чтобы парафирование обрело такой статус, необходима
договоренность участников по этому вопросу. Полное подписание означает
либо установление аутентичности текста, либо выражение согласия на
обязательность договора в зависимости от намерений сторон. Отсутствие
намерения сторон представить договор на ратификацию или утверждение
говорит в пользу того, что он вступает в силу с момента подписания.
При обсуждении этого вопроса в Комиссии международного права было
высказано мнение, что принцип добросовестности, который является фундаментальной
нормой всей международной жизни, обязывает подписавшее государство
по крайней мере к тому, чтобы приложить все усилия к егоратификации
и не делать ничего такого, что помешало бы достижению этой цели. Подписание
порождает обязательство. Оно обращено к добросовестности государств.
Согласно преобладающему как в теории, так и в практике мнению , подписание
договора имеет пслитическое и юридическое значение. Советское правительство
нераз подчеркивало, что независимо от последующей ратификации сам
факт подписания договора может быть крупным политическим событием.
Подписание двустороннего договора означает взаимное признание. После
подписания , впрочем как и после парафирования, обретают юридическую
силу постановления договора в порядке его ратификации, принятия, присоединения,
Важное практическое значение имеет вопрос о правовом статусе подписанного
договора до его ратификации и вступления В силу. Многие представители
доктрины доказывали, что принцип добросовестности обязывает участников
воздерживаться от всех действий, которые сделали бы более трудным
или невозможным выполнение договора после его ратификации. Такое же
мнение Высказывалось и государствами. Советское правительство не раз
указывало на необходимость не принимать мер, которые затруднили бы
осуществление подписанногс договора после его ратификации . Известны
случаи, когда оно заявляло о своем намерении добросовестно придерживаться
подписанного договора в ожидании ратификации и протестовало против
противоречащих ему действий другой стороны. В практике государств
встречается и более широкое понимание рассматриваемого положения:
считаются недопустимыми любые действия, противоречащие подписанному
договору . Таким образом, в прошлом обязанность не совершать действий,
которые бы затруднили или сделали невозможным осуществление договора
после его вступления в силу, носила морально-полити- ческий характер
и вытекал, из принципа добраовестности. Если стороны желали придать
ей юридический характер, то они включа- ли соответствующее положение
в текст договора. Ныне эта обязанность вытекает из нормы права договоров,
которая закреплена Венскими конвенциями в ст. 18 оОбязанность не лишать
договор его объекта и цели до вступления договора в силу". Советское
правительство исходит из того, что это общепризнанная норма международного
права. Особое положение в период между подписанием и ратифика- цией
занимают многосторонние конвенции, кодифицирующие те или иные разделы
международного права. Они рассматриваются как авторитетное изложение
обычного права '", как выражение оopinio jurisп, как общая практика
государств. В доктрине и практике такие акты расцениваются весьма
высоко 122. в своей практике Международный суд не раз ссылался на
не вступившие в силу многосторонние конвенции как на доказательства
обычного права ". Иногда ссылки на такого рода акты содержатся и в
пре- амбулах договоров. Они оказывают влияние ю на национальное право
". Практически договор подписывается лишь после его предварительного
одобрения правительством или ведомством иностранных дел. Но это внутренняя
процедура государства, и потому на неодобрение правительством тех
или иных положений подписанного договора нельзя ссылаться как на основание
для возобновления переговоров в целях пересмотра подписанного текста.
Подписи иногда скрепляются печатями уполномоченных. Однако это не
является правилом и не влияет на юридическую силу договоров.
Ратификация, принятие и акт официального подтверждения
договоров. Понятие ратификации имеет внутригосударственный и международный
аспекты. Во внутригосударственном аспекте ратификация представляет
собой регулируемый национальным правом процесс утверждения международных
договоров высшими органами государства. Под ратификацией в международном
аспекте понимается акт высших органов государства, выражающий окончательное
одобрение договора и согласие на его обязатель-ность. Именно в таком
плане ратификация определяется ком же плане рассматриваем ее и мы.
Отражая современную практику, Венские конвенции наряду с ратификацией
в качестве международных актов, выражающих согласие государства на
обязательность для него договора, говорят также о "принятии" и оутверждениип
(ст. 2 и 11). В практике эти термины используются либо как обобщающие
понятия для всех видов утверждения договора, либо для обозначения
утверждения в упрощенной по сравнению с ратификациеи форме . В последнем
смысле они употребляются в Законе СССР "О порядке заключения , исполнения
и денонсации международных договоров", в ст. 17 которого говорится
об утверждении (принятии) международных договоров СССР, не подлежащих
ратификации. В договорной практике СССР термин оутверждениеп используется
для обозначения акта принятия договора, как правило, правительством,
но известны также случаи утверждения Президиумом Верховного Совета
СССР . Вступают в силу такие договоры обычно после обмена извещениями
об утверждении . К этой же категории относится и более широкая формула:
овыполнение законодательной процедуры, необходимой для вступления
договора в силуп . В качестве общего правила с обеих сторон должна
применяться процедура принятия договора на равном уровне Акт официального
подтверждения - это акт международной организации, который соответствует
акту ратификации государством и посредством которого она выражает
свое согласие на обязательность для нее договора (ст. 2 Венской конвенции
1986 г.). Ратификация возникла одновременао с договораии и служила
формой контроля суверена за действиями своего представителя. Суть
ее состояла в установлении соответствия договора представленным полномочиям.
Однако с развитием парламентского контроля за политикой исполнительной
власти в XIX и особенно ХХ в ратификация стала важным инструментом
такого контроля. Причины усиления парламентского контроля за заключением
договоров состоят прежде всего в том, что заключаемые исполнительной
властью договоры не раз причиняли ущерб важным интересам страны и
даже вовлекали ее в кровопролитные войны; договоры оказывают все более
глубокое влияние на внутреннюю жизнь страны. С другой стороны, потребность
в оперативно урегулировании международных проблем порождает взгляды,
с гласно которым право заключать договоры должно быть сосредоточено
в руках исполнительной власти. Практически проблема решается таким
образом, что парламент- ский контроль в той или иной мере распространяется
на заключение наиболее важных договоров. Вместе с тем исполнительная
власть сохраняет за собой право окончательно принимать обязательства
по значительному кругу вопросов. Попытки установить более или менее
полный парламентский контроль над заключением договоров не имели успеха.
Советское государство довольно рано стало уделять внимание
конституционному урегулированию процесса ратификации . В настоящее
время ратификация, утверждение, принятие международных договоров регулируются
Конституцией СССР и Законом- СССР о0 порядке заключения, исполнения
и денонсации международных договоров СССРп 1978 г. Демократизация
и формирование правового государства нашли отражение и в конституцион-
но-правовом механизме ратификации. Если ранее она осуществля- ласть
Президиумом Верховного Совета СССР, то теперь - самим Верховным Советом
(п. 11 ст. 113 Конституции СССР) . Это не исключает принципиальной
возможности осуществления ратификации Съездом народных депутатов,
который "правомочен. принять к своему рассмотрению и решить любой
вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР" (ст. 108 Конституции СССР).
Предложения о ратификации представляются в Совет Министров СССР министерством
иностранных дел самостоятельно либо совместно или по согласованию
с другими ведомствами. Совет Министров рассматривает предложения о
представлении на ратификацию и принимает соответствующие постановления
(ст. 13 Закона 1978 г. ) . Предложения по ратификации, как правило,
предварительно рассматриваются комиссиями по иностранным делам Совета
Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, которые дают
соответствующие заключения. Существует практика образования особых
рабочих групп из депутатов для детальной проработки вопросов, связанных
с наиболее важными и сложными договорами. Они заслушивают мнения заинтересованных
министерств, экспертов, ученых. МИД и другие ведомства представляют
комиссиям всю необходимую информацию. Анало- гичный порядок ратификации
существует и в союзных респу- иках в отношении заключаемых ими международных
до-го воров. Обязательной ратификации подлежат договоры о дружбе,
сотрудничестве и взаимной помощи, о взаимном отказе от применения
силы или угрозы силой, мирные, о территориальном разграничении , а
также договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся
в законодательных актах СССР. Ратификации подлежат также договоры,
при заключении которых стороны условились о ратификации. Могут быть
ратифицированы и иные договоры (ст. 12 Закона 1978 г.). Понятия оутверждениеп
и опринятиеп употребляются в Законе как равнозначные - "утверждение
(принятие)" - и относятся к договорам, не подлежащим ратификации,
но предусматри- вающим утверждение. Утверждение международных договоров,
заключенных от имени СССР или от имени Президиума Верховного Совета
СССР, осуществляется Президиумом. Заключенные от имени СССР договоры
по вопросам, относящимся к ведению правительства , утверждаются Советом
Министров СССР (ст. 17 Закона 1978 г.). Утверждение договоров СССР
межведомственного характера производится министерствами, государственными
комитетами и ведомствами СССР, от имени которых они были подписаны
. Конституция СССР предусматривает возможность проведения всенародного
голосования (референдума) ( п. 13 ст. 108). Референдум может быть
проведен и относительно ратификации того или иного договора. Не существует
обязанности государства ратифицировать договор . В прошлом юристы
(Гроций, Бинкерсгук, Пуфедорф, Ват- тель) расценивали отказ от ратификации
как произвольное нарушение добрых отношений. Позже не раз высказывалось
мнение, что существует моральная обязанность ратификации. Неоправданный
отказ от ратификации подрывает морально-полити- ческий авторитет гоударства.
При обсуждении этого вопроса в Комиссии международного
права высказывалось мнение, чтоотказ от ратификации в целях вымогательства
уступок или нанесения вреда другой стороне представляет собой злоупотребление
правом. Отмечалось, что государство обязано пустить в ход механизм
ратификациию. Думается, что эти мнения обоснованны. Показательно,
что Комиссия отклонила предложение амери- канского юриста М. Хадсона
включить в проект статью о том, что подписание "не создает для государства
какой-либо обязанности ратифицировать договор", поскольку это могло
бы рассматриваться как поощрение отказа от ратификации ' Известны
случаи, когда в договоре предусмотрена обязанность ратифицировать
его. Такие случаи носят исключительный характер и встречаются при
заключении мирных договоров - в отношении государств, несущих ответственность
за агрессию. В целом же надо сказать, что необоснованный отказ от
ратификации или использование его как средства давления на другую
сторону в теории и практике расцениваются отрицательно. Действие принципа
добросовестности распространяется и на процесс заключения договоров
'". Серьезное значение сегодня приобрела обязанность государства привести
в действие механизм ратификации . Известно, что значительное число
государств не ратифицируют универсальные конвенции просто из-за недостаточного
внимания к ним, а не по принципиальным соображениям. Масовая нератификациядоговоровтипична
для США. Особое значение имеет отказ от ратификации универсальных
конвенций, таких, например, как Конвенция о предупреждении преступления
геноцида и наказании за него 1948 г. Все это не может не сказываться
на престиже государства. Поэтому отрицательные моменты нератификации
важных договоров отмечались и американской администрацией 149. Не
содействует упрочению престижа и длительное затягивание ратификации
таких договоров, как Женевский протокол о запрещении применения на
войне газов и бактериологических средств 1925 г., который был одобрен
сенатом США лишь в 1974 г. В практике СССР случаи отказа от ратификации
весьма редки. Причины отказа всегда доводились до сведения другой
стороны. К их числу относились:
1. Противоречие подписанного договора внутригосударственному
правовому акту. СНК РСФСР не счел себя вправе одобрить торговое соглашение
с Италией, подписанное в мае 1922 г., на том основании, что оно явно
противоречит постановлению ВЦИК, принятому до подписания соглашения.
Вопрос был передан на рассмотрение ВЦИК, который не счел возможным
ратифицировать соглашение.
2. Враждебные действия другой стороны. При обсуждении
вопроса о ратификации соглашения с Финляндией о плавании ее судов
по Неве, подписанного в 1923 г., ЦИК СССР отказался отра тификации
на том основании, что финляндское правительство не принимает необходимых
омер по борьбе со злоупотреблениями"на общей границе. После нормализации
положения на границе НКВД вошел в ЦИК с ходатайством о ратификации
соглашения .
3. Нарушение принципа взаимной выгоды. Советское госу-дар
ство отказалось ратифицировать торговое соглашение с Италией 1922
г., поскольку оно предоставляло другой стороне одно-сто ронние выгоды
. В 1934 г. ЦИК СССР отказался утвердить соглашение о займе со Швецией
из-за невыгодности некоторыхего условий.
Практике Советского государства известны и случаи отсрочки
ратификации и утверждения. В октябре 1924 г. ЦИК постановил отложить
одобрение советско- английского договора в связи со сменой правительства
Великобритании. В качестве примера одной из наиболее длительных отсрочек
можно указать на ратификацию в 1982 г. Международной конвенции об
использовании радиовещания в интересах мира, подписанную СССР в 1936
г. Анализ практики СССР свидетельствует, что в ней уделяется существенное
внимание морально-политическим последствиям отказа от ратификации.
При обсуждении договора с ФРГ 1970 г. на совместном заседании комиссий
по иностранным делам Верховного Совета говорилось, что отказ ФРГ от
ратификации имел бы крайне негативные последствия: было бы нарушено
доверие к политике ФРГ, поставлен под угрозу весь ход развития советско-
западногерманских отношений и нанесен серьезный ущерб делу разрядки
напряженности. Эти моменты отмечались и руководителями ФРГ. Ожидание
ратификации не может быть бесконечным, так как это ставит другие стороны
в невыгодное положение. Здесь по аналогии применимы положения п. оbп
ст. 18 Венских конвенций о том, что овступление в силу не будет чрезмерно
затягивать- сяп . Опыт свидетельствует, что универсальные конвенции
могут довольно долго ожидать ратификации. Меньше это относится к ограниченным
многосторонним договорам. Что же касается двусторонних договоров,
то для' них состояние ожидания ратификации не может быть оеобенно
длительным. Правда, известны случаи , когда оно измерялось тоже годами
(например, Договор ОСВ-2). Но, как правило, этот срок невелик. Он
может быть еще больше сокращен, если другая сторона не пустит в ход
механизм ратификации или принятия. Ратификация или пpинятие договоpа
считаються завеpшенными с момента обмена соответствующими документами
или сдачи их депозитаpию.
Ратификация и утверждение могут относиться лишь к договору
в целом. Иное возможно лишь в том случае, если это предусмотрено договором
или если с этим согласны другие договаривающиеся государства (п. 1
ст. 17 Венских конвенций . Это положение издавна закрепилось в международном
праве. Едва ли может вызывать сомнение его целесообразность. Договор
представляет собой единое целое, в котором выражен баланс интересов
сторон, Частичная ратификация нарушает этот баланс: Не случайно рассматриваемое
положение закреплено и в ряде внутригосударственных актов. Несмотря
на все это, сенат США довольно широко использует условную ратификацию,
ратификацию с оговорками. До 1901 г. сенат внес изменения примерно
в 80 - 90 представленных ему договоров, в результате одна треть их
так и не. вступила в силу. В течение следующих 25 лет 58 договоров
были изменены сенатом и почти 40% из них были по этой причине отвергнуты.
Стремление пересмотреть договор в ходе его ратификации противоречит
праву договоров, в котором ратификация рассматривается как согласие
на обязательность договорных положений, аутентичность которых уже
установлена. Поэтому оговорки сената к двустороннему договору эквивалентны
предложению о его пересмотре. Ратифицирующий орган вправе делать лишь
заявления, пояс- няющие его понимание положении договора, но не изменяющие
содержание аутентичного текста. Отмеченная выше практика влечет негативные
как полити- ческие, так и правовые последствия. В качестве примера
можно сослаться на оговорки сената к договору о Панамском канале,
которые означали изменение важных положений этогоакта, слу жили инструментом
давления на Другую сторону и вызвали контроговорки Панамы. Подобная
практика не только наносит ущерб престижу США как договаривающегося
государства, но и побуждает Исполнительную власть ткать обходные пути.
Представляется , что отмеченные моменты послужили одной из причин
широкого распространения неправовых международных актов, не нуждающихся
в ратификации. Если ратификация двусторонних договоров с оговорками
непра- вомерна, то при заключении многосторонних,договоров акты ратификации
или утверждения должны подтверждать оговорки, сде- ланные при подписании
договора (п. 2 ст. 23 Венских конвенций). Однако оговорки не должны
придавать ратификации условный характер.
Ратификация является окончательной. От нее нельзя отказаться
, нельзя вновь
поставить ее на обсуждение.
Международное право предусматривает возможность одностороннего
отказа от договора при определенных условиях, но не отказа от ратификации.
Недействительность ратификации или утверждения договора может быть
признана лишь в случае явного нарушения нормы внутреннего права особо
важного значения касающейся компетенции заключать договоры (ст. 46
Венских конвенций). Аналогично обстоит дело и с актом официального
подтверждения, который не должен приниматься в нарушение правил международной
организации, касающихся компетенции за-. ключать договоры. Практика
свидетельствует, что государства сравнительно редко ставят вопрос
об аннулировании ратификации в случае нарушения конституционной процедуры.
Если договор вступает в силу с момента его подписания, те ратификация
имеет ретроактивное действие, что довольно четко подтверждается международной
практикой.
Присоединение к договору - акт согласия государства
или международной организации на обязательность договора, принятого
другими государствами или организациями ' '. В теории и на практике
существует два вида этого акта: ограниченное присоединение (adhesion)
и полное присоединение, а точнее - привступле- ние (accesion). Под
первым понимается выражение согласия добровольно следовать положениям
договора без оформления учас- тия в нем, под вторым - юридическое
оформление полного участия в договоре. С учетом преобладающей практики
Комиссия международного права решила ограничиться единой формой, обозначив
ее терминоы оaccessionп, т. е. привступление. В русском языке этот
термин не привился и вместо него употребляется термин оприсоединениеп.
Присоединение возможно лишь в отношении договора и целом. Присоединение
лишь к части договора имеет силу только в том случае, если это допускается
договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства
(ст. 17 Венских конвенций).
Несмотря на все это, случаи ограниченного присоединения
хотя и редко, но все же встречаются. Иногда возможность такого рода
присоединения предусмотрена самими договораыи. Например , когда государство
по тем или иным причинам лишено возможности оформить свое полное:
присоединение к многосторонним договорам. Венские конвенции не проводит
различия между согласием на обязательность договора, выраженным ратификацией,
и согласием, выраженным присоединением. Присоединяющееся государство
или организация обладает теми же правами и обязанностями, что и первоначальные
участники. В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь после
вступления договора в силу. ' Такие постановления встре- чаются и
в современных договорах . В поддержку этого положения высказались
и некоторые специальные докладчики Комиссии международного права,
однако современная практика не под- тверждает его. Учитывая, что в
большинстве современных многосторонних договоров универсального характера
предусматривается возможность присоединения к ним независимо от их
вступления в силу, Комиссия международного права отказалась от определения
времени присоединения. Фактически многие универсальные конвенции без
присоединения вообще не вступили бы в силу- Существуют конвенции,
в которых предусмотрено, что единственным способом согласия на их
обязательность является присоединение. Установление порядка оформления
присоединения - внутреннее дело государств. Этот вопрос решается ими
по-разному. Согласно конституционному праву многих государств, необходимо
парламентское одобрение ратификации, а имеющее ту же силу присоединение
осуществляется без участия парламента, Это объясняется , очевидно,
тем, .что присоединение касается многосторонних договоров, которые
создают общие для всех государств нормы. В иных случаях оно имеет
форму особого протокола, подлежащего ратификации. В случае необходимости
государство может предварительно получить согласие парламента на присоединение.
В международном плане присоединение осуществляется путем извещения
или сдачи на хранение акта о присоединении, которыми не нуждается
в дальнейшем утверждении или ратификации. Оговорки и заявления. Оговорка
представляет собой одностороннее заявление, посредством которого государство
иди международная организация желает изменить или исключить юридическое
действие в отношении себя определенных положений много- стороннего
договора . Если делается оговорка в отношении двустороннего договора,
то она равносильна предпожению возобно- вить переговоры или внести
в согласованный текст поправки. Оговорки - институт права договоров.
Они не применяются в отношении обычных норм и потому не могут освободить
от соблюдения постановления конвенции, закрепляющего обычную норму,
или внести изменение в него.
Раньше считалось, что договоры вообще не терпят оговорок,Объя
снялось это тем, что договоры были либо двусторонними, либо охватывали
всего лишь несколько государств. Положение стало меняться с появлением
широких многосторонних договоров.
Новый этап в развитии института оговорок начался с созданием
ООН. Об этом свидетельствует факт неоднократного обсуждения проблемы
оговорок в рамках этой организации. Этот вопрос не раз обсуждался
Генеральной Ассамблеей , по просьбе которой Комиссия международного
права в 1951 г. подготовила специальный доклад. Международный суд
в 1951 г., правда, весьма осторожно, отверг правило о том, что оговорка
действительна лишь в случае согласия всех заинтересованных сторон.
Советский Союз вместе с другими странами добивался признания права
каждого государства делать оговорки к многосторонним договорам. Не
раз отстаивал он это право в ООН. В конечном счете такая позиция была
закреплена Венскими конвенциями, согласно ст. 19 которых государство
или международная организация могут при подписании, ратификации, официальном
подтверждении , принятии или утверждении договора или присоединении
к нему формулировать оговорку, за исключением определен- ных случаев.
Это, несомненно, явилось важной демократической новеллой в праве договоров.
Другая новелла в том же духе - отказ от правила, согласно которому
оговорка должна быть принята всеми участниками '". Венские конвенции
предусмотрели, что принятый с оговоркой договор приобретает силу как
только по крайней мере один из договаривающихся примет эту оговорку.
После этого сделавший оговорку становится участником договора по отношению
к принявшему оговорку. Определенно выраженное согласие с оговоркой
дается в письменной форме. Молчаливо принятой оговорка будет в том
случае, если участник договора не выскажет против нее возражений до
конца 12-месячного периода после того, как он был уведомлен о такой
оговорке (п. 5 ст. 20 Венских конвенций).
Правило о принятии оговорки всеми участниками обоснованно
сохраняет свою силу для договоров с ограниченным числом участников
, если из объекта и целей договора явствует,что его применение в целом
и между всеми участниками является существенным условием для согласия
каждого из них на обязательность договора (п. 2 ст. 20 Венских конвенций).
Оговорки к договору, являющемуся учредительным актом международной
организации, нуждаются в принятии компетентным органом организации.
Оговорка, возможность которой предусмотрена в договоре, не нуждается
в последующем принятии. Венские конвенции, закрепив право государств
и организаций делать оговорки, вместе с тем признали право участников
вклю- чать в договоры постановления, регламентирующие, ограничи- вающие
осуществление этого права. Неправомерны оговорки, запрещенные договором
или не входящие в число разрешенных. В остальных случаях недопустимы
лишь такие оговорки, которые несовместимы с объектом и целями договора
(ст. 19 Венских конвенций). Каждый договаривающийся вправе возражать
против неприемлемых для него оговорок. Однако это не препятствует
вступлению в сипу договора между ним и заявившим оговорку. Иное положение
возможно лишь в том случае, если возражающий заявит, что в его отношениях
с заявившим оговорку договор действовать не будет. Юридическим последствием
оговорки является изменение постановления договора в соответствии
с оговоркой в отношениях с участником, ее сделавшим. Во взаимоотношениях
остальных участников договор не изменяется. В случае возражения против
оговорки договор действует, за исключением постановления, к которому
сделана оговорка 185 Оговорки и возражения против них могут быть в
любое время сняты без согласия участников (ст. 22 Венских конвенций).
Это еще одна новелла, поскольку в прошлом считалось, что для снятия
оговорки необходимо согласие признавших ее участников на том основании,
что оговорка и ее признание образуют некое соглашение . Комиссия международного
права сочла предпочтительной норму, согласно которой государство может
привести свою пози- цию в полное соответствие с постановлениями договора.
Все это не означает отрицания права участника возражать против снятия
принятой им оговорки, если это причиняет ущерб его за- конным интересам.
В случае возражения против снятия оговорки она сохраняет силу в отношениях
с возражающим участником. В прошлом СССР довольно активно использовал
институт оговорок. В основном они касались непризнания обязательной
юрисдикции Международного суда. С изменением отношения к Международному
суду Советский Союз приступил к снятию соответствующих оговорок. 10
февраля 1989 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР о0
снятии сделанных ранее оговорок СССР о непризнании обязательной юрисдикции
Между народного суда ООН по спорам о толковании и применении ряда
международных договоровп. Характерно, что снятие оговорок произведено
тем же органом, который ратифицировал соответствующие договоры, хотя
трудно сказать, будет ли это общим правилом. В Указе содержится заяв-
ление о том, что положения перечисленных в нем договоров об обязательной
юрисдикции Международного суда обудут распространяться на споры по
толкованию и применению этих договоров в отношении случаев, которые
могут возникнуть после даты уведомления Генерального секретаря ООН
о снятии оговорок СССРп. В общем есть основания полагать, что снятие
оговорок не имеет ретроактивного действия, если иное специально не
ого- ворено. При выражении согласия на обязательность договора, кроме
оговорок, делаются заявления, цель которых из.пожить понимание отдельных
постановлений договора или связанных с ним вопросов. Поэтому такие
заявления нередко именуются интерпретационны- ми. В отличие от оговорок
заявления не изменяют содержания договора. Они возможны и при заключении
двусторонних договоров . В случае их принятия другой стороной в качестве
документа , относящегося к договору, они включаются в контекст договора
для целей толкования (п. 2 ст. 31 Венских конвенций). СССР активно
пользуется заявлениями. В большинстве случаев они подтверждают негативную
позицию к договорным постановлениям , ущемляющим право государства
на участие в универсальном договоре, а также легализующим колониализм.
Заявление не нуждается в специальном признании. Тем не менее оно может
вызвать протест. Если же заявление влечет за собой юридические последствия,
с которыми не согласен другой участник, то последний должен заявить
о непризнании такого заявления и объявить его лишенным юридической
силы. Депозитарий - определяемое участниками переговоров госу- дарство
(или международная организация), в обязанность которого входит хранение
подлинного текста договора и относящихся к нему документов, а также
выполнение связанных с этим функций. Фудкции депозитария носят международный
характер и должны осуществляться беспристрастно. На их осуществление
не должно влиять состояние отношений депозитария с пользующимся его
услугами государством или международной организацией , например отсутствие
взаимного признания или дипломатических отношений. Нарушение этого
положения неоднократно вызывало протест со стороны СССР . Неурегулированность
отношений государства- депозитария с тем или иным государством не
раз служила препятствием для нормального осуществления функций депозитария.
Поэтому в 60-е годы распространилась практика назначения нескольких
депозитариев для договоров большого политического значения, которая
закреплена Венскими конвенциями. Беспристрастное осуществление функций
депозитария не означает принятия концепции опочтового ящикап. Депозитарий
вправе и обязан определять, соответствуют ли подписи, акты о ратификации
и о присоединении, оговорки постановлениям соответствующего договора
и Венским конвенциям. Но не более того. Сам он не выносит окончательного
решения, а доводит свое мнение до сведения соответствующего государства
или организации. В случае же их несогласия с мнением депозитария последний
доводит относящиеся к делу факты до сведения всех подписавших и договаривающихся
, которым и принадлежит право окончательного решения . Практике СССР
как государства-депозитария известны случаи отказа от приема ратификационной
грамоты на том основании, что ею нарушаются общепризнанные нормы международного
права и регистрация договоров. Тайные договоры заслужили печальную
известнссть. Даже новая история знает случаи , когда государства в
результате таких договоров втягивались в войну, несмотря на то что
в них не знали даже многие члены правительства. Потому государства
издавна предпринимали попытки ограничить подобное явление. В конституционном
праве появились положения, согласно которым секретные статьи и приложения
к договору не должны противоречить опубликованной его части. Конституция
Люксембурга 1868 г. декларировала отмену тайных договоров. Важную
роль в борьбе против тайных договоров сыграла Великая Октябрьская
социалистическая революция. Декрет о мире 1917 г. отменил тайную дипломатию
и объявил о начале опубликования заключенных прежними правительствами
России тайных договоров. Однако в осуществлении открытой дипломатии
Советское правительство с самого начала встретило сопротивление своих
контрагентов. Несмотря на это, оно и в дальнейшем в своих дипломатических
актах не раз подчеркивало, что оне считает возможным заключение секретного
договорап . Вместе с тем советской практике известны случаи заключения
секретных договоров . В одних обстоятельствах они были морально и
политически Оправданны, в других, сравнительно редких, - представляли
отступление от принципов советской внешней политики. В качестве Примера
первых можно сослаться на секретные соглашения держав антигитлеровской
коалиции в условиях второй мировой войны. Одним из них было Ялтинское
соглашение по вопросам Дальнего Востока 1945 г. Примером вторых служат
секретные протоколы к договорам с Германией, заключенным в августе
и сентябре 1939 г.
В послевоенный период СССР не раз заявлял, что заключенные
им политические договоры не содержат никаких секретных дополнений
. Вместе с тем немалое число соглашений на межправительственном и
межведомственном уровне не публикуется. Так, не публиковались многие
экономические соглашения со странами СЭВ, представлявшие собой конкретные
планы экономического сотрудничества. Представляется, что в современныхусловияхполный
отказ от конфиденциальных переговоров и непубликуемых соглашений едва
ли возможен. В мировой практике они весьма распростра- нены. Однако
в демократическом правовом государстве должна быть обязательной публикация
всех политических и важнейших соглашений в других областях. Во всяком
случае до сведения Верховного Совета СССР, его комитетов и комиссий
должны дово- диться факты заключения и основное содержание всех соглашений.
Непубликуемые договоры должны соответствовать целям и принципам внешней
политики и законам Советского государства, иначе они будут неправомерны.
Таким образом, задача предельного ограничения случаев заключения тайных
договоров продолжает оставаться актуальной как для национального,
так и для международно права. В международном плане немаловажными
средствами ее решения являются регистрация и опубликование договоров
международными органи- зациями.Впервые регистрация и опубликование
были предусмотрены Уставом Лиги Наций. (Существенную роль в этом сыграла
публикация Советским правительством содержания тайных договоров.)
В ст. 18 Устава говорилось оВсякие между- народные договоры или международные
обязательства, заклю- чаемые в будущем Членом Лиги, должны быть немедленно
зарегистрированы Секретариатом и опубликованы им возможно скорее.
Никакие из этих международных договоров или соглашений не сделаются
обязательными, пока не будут зарегистрированып. До принятия Устава
Лиги Наций правомерность тайных договоров не вызывала сомнения. Правда,
юристы отмечали, что, не будучи известным населению, тайный договор
его ни к чему не обязывает . Поэтому он не может применяться и судами.
Это правило утвердилось в судебной практике. Опыт действия ст. 18
Устава Лиги свидетельствовал о сравнительно низкой эффективности установленной
ею санкции.
Формально санкция была юридической, но фактически она
имела лишь морально-политический характер. Объяснялось это тем, что
незарегистрированные договоры самими их участниками не считались лишенными
обязательной силы и функционировали как международно-правовые акты.
Учитывая зто, ст. 103 Устава ООН установила более реалистичную санкцию:
ни одна из сторон в незарегистрированном договоре не может ссылаться
на него ни в одном из органов ООН. Это положение не следует понимать
буквально . В своих выступлениях представители государств-членов могут
ссылаться на любые договоры, но они не могут обосновывать ссылками
на незарегистрированные договоры свои юридические притязания. Иначе
говоря, такие договоры не существуют для ООН только юридически. Нерегистрация
договора является нарушением обязательств по ст. 103 Устава ООН и
соответствующих статей Венских конвенций, но не делает договор недействительным
для сторон. Регистрация договоров предусматривается также уставами
региональных международных организаций и специализированных учреждений
ООН. Она предусмотрена, например, Пактом Лиги арабских государств
и актами ИКАО. В СЭВ существует порядок учета многосторонних соглашений,
заключенных в ходе экономического и научно-технического сотрудничества
стран-членов, а также взаимной информации о двусторонних соглашениях
по развитию экономических связей и сотрудничества стран-членов. Учет
осуществляется путем регистрации соглашений в Секретариате СЭВ. Регистрация
договоров в такого рода организациях не освобождает их участников
от обязанности регистрации в ООН. Соответствующие постановления Устава
и Венских конвенций не относятся к числу тех, которые могут быть изменены
по взаимному соглашению отдельных государств, ибо иное положение привело
бы к утрате смысла соответствующими постановлениями. Вместе с тем
большое число двусторонних соглашений по экономическим, науч- но-техническим
и иным вопросам не регистрируются в ООН. Такой порядок представляется
практически оправданным. Даже чисто технически публикация всех соглашений
едва ли возможна.
Устав ООН предусматривает регистрацию договоров лишь
государств-членов. Однако, учитывая имеющийся опыт, Генеральная Ассамблея
в 1946 г. приняла Правила регистрации и опубликования договоров, в
ст. 10 которых предусматривалась добровольная регистрация договоров
государств-нечленов под названием охранение в делах и занесение в
переченьп. Эта же форма регистрации распространена на договоры, заключаемые
ООН и ее специализированными учреждениями. Ст. 81 Венской конвенции
1986 г. делает ее юридически обязательной для всех участвующих в конвенции
международных организаций. В настоящее время порядок опубликования
и регистрации договоров СССР регулируется Законом СССР о0 порядке
опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых
Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органамип
1989 г. и Законом СССР о0 порядке заключения, исполнения и денонсации
международных договоров СССРп 1978 г. Эти законы не предусматривают
обязательной публикации всех международных договоров СССР. В официальных
изданиях договоры публикуются по представлению МИД после вступления
в силу для СССР. Заключенные от имени СССР и ратифицированные Верховным
Советом договоры публикуются в оВе- домостях Съезда народных депутатов
СССР и Верховного Совета СССРп. Межправительственные договоры публикуются
в оСобра- нии постановлений Правительства Союза Советских Социалистических
Республик". Договоры межведомственного характера публикуются по решению
заключивших их министерств, если нет иной договоренности сторон по
этому вопросу.
Регистрация международных договоров СССР в международных
организациях осуществляется МИД СССР. Договоры межведомственного характера
регистрируются соответствующими министерствами, если будут признаны
подлежащими регистрации. Советская дипломатия и юриспруденция довольно
высоко оценивают значение опубликования и регистрации договоров, Высказывается
мнение, что опубликование повышает обязательную силу договоров. Цели
опубликования и регистрации определяются следующим образом: оДовести
до широких народных масс содержание договора, обеспечить гласность
внешней политики и дипломатии . Кроме того, опубликованными в официальных
изданиях текстами международных договоров пользуются в своей работе
органы, осуществляющие внешние функции государствап.
